¿Qué es planificación urbana?
La planificación urbana es un concepto a gran escala que consiste en la planificación y el desarrollo en todos los niveles (Arquitectónico, infraestructural, ecológico, económico e incluso político). Se centra en la forma física, las funciones económicas y los impactos sociales del entorno urbano y en la ubicación de diferentes actividades dentro del mismo.
Debido a que la planificación urbana se centra en preocupaciones de ingeniería, arquitectura y sociedad en general, es en resumen, una profesión técnica, un esfuerzo que implica voluntad política y participación pública.
La planificación urbana se ocupa tanto del desarrollo de terrenos abiertos como de la revitalización de las partes existentes de la ciudad, lo que implica el establecimiento de objetivos, la recopilación y el análisis de datos, la previsión, el diseño, el pensamiento estratégico y la consulta pública.
Cada vez más, la tecnología de los sistemas de información geográfica (SIG) se ha utilizado para rapear el sistema urbano existente y proyectar las consecuencias de los cambios. A finales del siglo XX, el término desarrollo sostenible llegó a representar un resultado ideal en la suma de todos los objetivos de la planificación.
Como defiende la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en Nuestro futuro Común (1987), patrocinada por las Naciones unidad, la sostenibilidad se refiere al «desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades». Si bien existe un consenso generalizado sobre este objetivo general, la mayoría de las decisiones de planificación importantes implican compensaciones entre objetivos subsidiarios y, por lo tanto, con frecuencia implican conflictos.
Los orígenes modernos de la planificación urbana se encuentran en un movimiento social para la reforma urbana que surgió a finales del siglo XIX como reacción contra el desorden de la ciudad industrial. Muchos visionarios de la época buscaron una ciudad ideal, pero las consideraciones prácticas de saneamiento adecuado, movimiento de bienes y personas y prestación de servicios también impulsaron el deseo de planificación.
Los planificadores contemporáneos buscan equilibrar las demandas contradictorias de equidad social, crecimiento económico, sensibilidad ambiental y el atractivo estético. El resultado del proceso de planificación puede ser un plan maestro formal para toda una ciudad o área metropolitana, un plan de vecindad, un plan de proyecto o un conjunto de alternativas de política.
La implementación exitosa de un plan generalmente requiere emprendimiento y astucia política por parte de los planificadores y sus patrocinadores, a pesar de los esfuerzos por aislar la planificación de la política. Aunque se basa en el gobierno, la planificación implica cada vez más la participación del sector privado en «asociaciones público-privadas».
Historia de la planificación urbana
La planificación urbana surgió como una disciplina académica en la década de 1900. En Gran Bretaña, el primer programa de planificación académica comenzó en la Universidad de Liverpool en 1909, y el primer programa norteamericano se estableció en la Universidad de Harvard en 1924.
Se imparte principalmente a nivel de posgrado, y su plan de estudios varía mucho de una universidad a otra. Algunos programas mantienen el énfasis tradicional en el diseño físico y el uso de la tierra; otros, especialmente los que otorgan títulos de doctorado, están orientados hacia las ciencias sociales.El núcleo teórico de la disciplina, al ser algo amorfo, está mejor definido por los problemas que aborda que por cualquier paradigma dominante o enfoque prescriptivo.
Las cuestiones representativas se refieren especialmente al reconocimiento de un interés público y cómo debe determinarse, el carácter físico y social de la ciudad ideal, la posibilidad de lograr un cambio de acuerdo con objetivos determinados conscientemente, la medida en que el consenso sobre los objetivos se puede lograr a través de la comunicación, el papel de los ciudadanos frente a los funcionarios públicos y los inversores privados en la configuración de la ciudad y, a nivel metodológico, la idoneidad del análisis cuantitativo y el «modelo racional» de toma de decisiones (que se analiza a continuación).
La mayoría de los programas de grado en planificación urbana consisten principalmente en cursos aplicados sobre temas que van desde la política ambiental hasta la planificación del transporte, la vivienda y el desarrollo económico comunitario.
Historia temprana
Se han descubierto pruebas de planificación en las ruinas de ciudades de China, India, Egipto, Asia Menor, el mundo mediterráneo y América del Sur y Central.
Los primeros ejemplos de esfuerzos hacia el desarrollo urbano planificado incluyen sistemas de calles ordenados que son rectilíneos y a veces radiales; la división de una ciudad en barrios funcionales especializados; el desarrollo de sitios centrales de mando para palacios, templos y edificios cívicos; y sistemas avanzados de fortificación, suministro de agua y drenaje.
La mayor parte de la evidencia se encuentra en ciudades más pequeñas que se construyeron en períodos comparativamente cortos como colonias. A menudo, las ciudades centrales de los estados antiguos crecieron hasta alcanzar un tamaño sustancial antes de lograr gobiernos capaces de imponer controles.
Durante varios siglos, durante la Edad Media, hubo poca construcción de ciudades en Europa. Eventualmente, las ciudades crecieron como centros de autoridad eclesiástica o feudal, de marketing o comercio.
A medida que la población urbana crecía, la constricción causada por los muros y las fortificaciones llevó al hacinamiento, al bloqueo del aire y la luz, y a un saneamiento muy deficiente. Ciertos barrios de las ciudades, ya sea por costumbre o fiat, estaban restringidos a diferentes nacionalidades, clases u oficios, como todavía ocurre en muchas ciudades contemporáneas del mundo en desarrollo.
La forma física de los pueblos y ciudades medievales y renacentistas siguió el patrón del pueblo, extendiéndose a lo largo de una calle o una encrucijada en patrones circulares o en formas irregulares, aunque los patrones rectangulares tendían a caracterizar a algunos de los pueblos más nuevos.
La mayoría de las calles eran poco más que senderos, más un medio para la comunicación que para el transporte, e incluso en las principales ciudades europeas la pavimentación no se introdujo ampliamente antes del siglo XII (1184 en París, 1235 en Florencia y 1300 en Lübeck).
A medida que la población de la ciudad crecía, las murallas a menudo se expandían, pero pocas ciudades en ese momento superaban una milla de longitud. A veces se cambiaron los sitios, como en Lübeck, y surgieron muchas ciudades nuevas con un aumento de la población, con frecuencia alrededor de un día de separación.
La población de las ciudades oscilaba entre varios cientos y tal vez 40 000 (como en Londres a finales del siglo XIV, aunque la población de Londres había sido de hasta 80 000 antes de la llegada de la Peste Negra). París y Venecia fueron excepciones, llegando a 100 000.
Los intentos conscientes de planificar ciudades resurgieron en Europa durante el Renacimiento. Aunque estos esfuerzos estaban dirigidos en parte a mejorar la circulación y proporcionar defensa militar, su objetivo principal era a menudo la glorificación de un gobernante o un estado. Desde el siglo XVI hasta finales del XVIII, muchas ciudades fueron distribuidas y construidas con un esplendor monumental. El resultado puede haber complacido e inspirado a los ciudadanos, pero rara vez contribuyó a su salud, a la comodidad de sus hogares o a la eficiencia en la fabricación, distribución y comercialización.
El Nuevo Mundo absorbió los conceptos de planificación del absolutismo europeo solo en un grado limitado. El grandioso plan de Pierre L’Enfant para Washington, D.C. (1791), ejemplificó esta transferencia, al igual que los proyectos posteriores de City Beautiful, que tenían como objetivo la grandeza en la ubicación de edificios públicos, pero mostraban menos preocupación por la eficiencia del desarrollo residencial, comercial e industrial. Más influyente en el diseño de las ciudades de EE. UU., sin embargo, fue el rígido plan de cuadrícula de Filadelfia, diseñado por William Penn (1682).
Este plan viajó hacia el oeste con los pioneros, ya que era el método más sencillo para dividir el territorio inspeccionado. Aunque no tuvo en cuenta la topografía, facilitó el desarrollo de los mercados de tierras al establecer lotes de tamaño estándar que se podían comprar y vender fácilmente, incluso a la vista invisible.
En gran parte del mundo, los planos de las ciudades se basaban en el concepto de un espacio público céntrico. Sin embargo, los planes diferían en sus recetas para el desarrollo residencial. En los Estados Unidos, la ciudad de Nueva Inglaterra creció alrededor de un patrimonio común central; inicialmente un pasto, proporcionó un foco de vida comunitaria y un sitio para un centro de reuniones, taberna, herrería y tiendas, y más tarde se reprodujo en las plazas centrales de ciudades y pueblos de todo el país.
También de la ciudad de Nueva Inglaterra surgió la tradición de la casa unifamiliar independiente que se convirtió en la norma para la mayoría de las áreas metropolitanas. La plaza central, el lugar o la plaza también proporcionaron un punto focal para los planes urbanos europeos. Sin embargo, en contraste con el desarrollo residencial estadounidense, la arquitectura doméstica europea estaba dominada por la casa adosada, mientras que en otras partes del mundo el mercado o bazar, en lugar de un espacio abierto, actuaba como el cinosura de las ciudades. Los domicilios de estilo patio caracterizaron la región mediterránea, mientras que los complejos de pequeñas casas cercadas de la calle formaron muchos asentamientos africanos y asiáticos.
Era de la industrialización
Tanto en Europa como en los Estados Unidos, el aumento de la industria a mediados y finales del siglo XIX fue acompañado de un rápido crecimiento de la población, empresas comerciales sin restricciones, grandes ganancias especulativas y fracasos públicos en la gestión de las consecuencias físicas no deseadas del desarrollo.
Las gigantescas ciudades en expansión se desarrollaron durante esta época, exhibiendo los lujos de la riqueza y la mezquindad de la pobreza en una aguda yuxtaposición. Finalmente, la corrupción y la explotación de la época dieron lugar al movimiento progresista, del que formaba parte la planificación urbana. Los barrios marginales, la congestión, el desorden, la fealdad y la amenaza de enfermedad provocaron una reacción en la que la mejora del saneamiento fue la primera demanda.
La mejora significativa de la salud pública se debió a las mejoras de ingeniería en el suministro de agua y el alcantarillado, que eran esenciales para un mayor crecimiento de las poblaciones urbanas. Más tarde, en el siglo, se promulgaron las primeras medidas de reforma de la vivienda. Las primeras leyes reguladoras (como la Ley de Salud Pública de Gran Bretaña de 1848 y la Ley de Casas de Vivienda del Estado de Nueva York de 1879) establecieron estándares mínimos para la construcción de viviendas.
Sin embargo, la implementación se produjo solo lentamente, ya que los gobiernos no proporcionaron fondos para mejorar las viviendas existentes, ni la capacidad mínima de pago de alquiler de los habitantes de los barrios marginales ofreció incentivos para que los propietarios mejoraran sus edificios. Sin embargo, la mejora de la vivienda se produjo a medida que se erigieron nuevas estructuras, y la nueva legislación continuó elevando los estándares, a menudo en respuesta a las denuncias de investigadores y activistas como Jacob Riis en los Estados Unidos y Charles Booth en Inglaterra.
También durante la era progresista, que se extendió hasta principios del siglo XX, los esfuerzos para mejorar el medio ambiente urbano surgieron del reconocimiento de la necesidad de recreación. Los parques se desarrollaron para proporcionar alivio visual y lugares para el juego saludable o la relajación.
Más tarde, se tallaron parques infantiles en áreas congestionadas, y se establecieron instalaciones para juegos y deportes no solo para niños, sino también para adultos, cuyas jornadas de trabajo se acortaron gradualmente. Los partidarios del movimiento de parques creían que la oportunidad de recreación al aire libre tendría un efecto civilizador en las clases trabajadoras, que de otro modo estaban relegadas a viviendas superpobladas y lugares de trabajo poco saludables.
El Central Park de Nueva York, previsto en la década de 1850 y diseñado por los arquitectos Calvert Vaux y Frederick Law Olmsted, se convirtió en un modelo ampliamente imitado. Entre sus contribuciones se encontraban la separación del tráfico peatonal y vehicular, la creación de un paisaje romántico dentro del corazón de la ciudad y una demostración de que la creación de parques podría mejorar en gran medida los valores inmobiliarios en su entorno.
La preocupación por la aparición de la ciudad se había manifestado durante mucho tiempo en Europa, en la tradición imperial de la corte y el palacio y en las plazas centrales y los grandes edificios de la iglesia y el estado.
En París, durante el Segundo Imperio (1852-1870), Georges-Eugène, barón Haussmann, se convirtió en el más grande de los planificadores a gran escala, abogando por bulevares arteriales rectos, vistas ventajosas y una simetría de plazas y carreteras radiantes. La forma urbana resultante se emuló ampliamente en todo el resto de Europa continental.
Sin embargo, los esfuerzos de Haussmann fueron mucho más allá del embellecimiento; esencialmente rompieron las barreras al comercio presentadas por el París medieval, modernizando la ciudad para permitir el transporte eficiente de mercancías, así como la rápida movilización de las tropas militares. Sus diseños implicaron la demolición de estructuras de vivienda anticuadas y su sustitución por nuevas casas de apartamentos destinadas a una clientela más rica, la construcción de corredores de transporte y espacios comerciales que rompieron los barrios residenciales, y el desplazamiento de personas pobres de áreas ubicadas en el centro.
Los métodos de Haussmann proporcionaron una plantilla mediante la cual los programas de reurbanización urbana operarían en Europa y los Estados Unidos hasta casi finales del siglo XX, y extenderían su influencia en gran parte del mundo en desarrollo después de eso.
A medida que la grandeza de la visión europea se arraigó en los Estados Unidos a través del movimiento City Beautiful, su obra maestra se convirtió en la Exposición Universal de Columbia de 1893, desarrollada en Chicago de acuerdo con los principios establecidos por el arquitecto estadounidense Daniel Burnham.
El estilo arquitectónico de la exposición estableció un ideal que muchas ciudades imitaron. Por lo tanto, el arquetipo de City Beautiful, caracterizado por grandes centros comerciales y edificios cívicos majestuosamente ubicados en la arquitectura grecorromana, se repitió en centros cívicos y bulevares de todo el país, contrastando y en protesta contra el desorden y la fealdad circundantes. Sin embargo, la difusión del modelo en los Estados Unidos se vio limitada por el poder mucho más restringido del estado (en contraste con las contrapartes europeas) y por el débil potencial del modelo City Beautiful para mejorar la rentabilidad de las empresas.
Mientras que el enfoque de Haussmann fue especialmente influyente en el continente europeo y en el diseño de los centros cívicos estadounidenses, fue el concepto utópico de la ciudad jardín, descrito por primera vez por el reformador social británico Ebenezer Howard en su libro Garden Cities of To-Morrow (1902), el que dio forma a la apariencia de las zonas residenciales en los Estados Unidos y Gran Bretaña.
Esencialmente una forma suburbana, la ciudad jardín de Howard incorporó casas de poca altura en calles sinuosas y callejones sin salida, la separación del comercio de las residencias y un abundante espacio abierto exuberante con vegetación. Howard pidió un «Estado Libre Asociado cooperativo» en el que los aumentos en el valor de la propiedad fueran compartidos por la comunidad, las tierras abiertas se mantuvieran comunalmente y los establecimientos manufactureros y minoristas se agruparan a poca distancia de las residencias.
Los sucesores abandonaron los ideales socialistas de Howard, pero se aferraron a la forma de diseño residencial establecida en las dos nuevas ciudades construidas durante la vida de Howard (Letchworth y Welwyn Garden City), imitando en última instancia el modelo de ciudad jardín de carreteras sinuosas y una amplia vegetación en la formación de la subdivisión suburbana moderna.
Tal vez el factor más influyente para dar forma a la forma física de la ciudad contemporánea fue la tecnología de transporte. La evolución de los modos de transporte desde el pie y el caballo hasta los vehículos mecanizados facilitó una tremenda expansión territorial urbana. Los trabajadores podían vivir lejos de sus puestos de trabajo, y los bienes podían moverse rápidamente del punto de producción al mercado.
Sin embargo, los automóviles y los autobuses congestionaron rápidamente las calles de las partes más antiguas de las ciudades. Al amenazar con el estrangulamiento del tráfico, dramatizaron la necesidad de establecer nuevos tipos de sistemas de circulación ordenados. Cada vez más, las redes de transporte se convirtieron en el centro de las actividades de planificación, especialmente a medida que se construyeron sistemas de metro en Nueva York, Londres y París a principios del siglo XX. Para dar cabida al aumento del tráfico, los municipios invirtieron mucho en ampliar y ampliar las carreteras.
Muchos gobiernos municipales establecieron departamentos de planificación durante el primer tercio del siglo XX. El año 1909 fue un hito en el establecimiento de la planificación urbana como una función gubernamental moderna: vio la aprobación de la primera ley de planificación urbana de Gran Bretaña y, en los Estados Unidos, la primera conferencia nacional sobre planificación urbana, la publicación del plan de Burnham para Chicago y el nombramiento de la Comisión de Planes de Chicago (la primera agencia de planificación reconocida en los Estados Unidos, sin embargo, se creó en Hartford, Connecticut, en 1907). Alemania, Suecia y otros países europeos también desarrollaron la administración de planificación y la legislación en este momento.
Las potencias coloniales transportaron conceptos europeos de planificación urbana a las ciudades del mundo en desarrollo. El resultado fue a menudo una nueva ciudad planificada de acuerdo con los principios occidentales de belleza y separación de usos, adyacente a asentamientos no planificados tanto nuevos como antiguos, sujetos a todos los males de la ciudad europea medieval.
Nueva Delhi, India, personifica esta forma de desarrollo. Construido de acuerdo con el esquema ideado por los planificadores británicos Edwin Lutyens y Herbert Baker, creció mejilla a papada con las enredadas calles de la Vieja Delhi. Al mismo tiempo, la ciudad vieja, aunque menos asolubre, ofrecía a sus habitantes un sentido de comunidad, continuidad histórica y una funcionalidad más adecuada a su forma de vida.
El mismo patrón se repitió en todos los territorios gobernados por los británicos, donde capitales africanas como Nairobi, Kenia, y Salisbury, Rodesia del Sur (ahora Harare, Zimbabue), fueron diseñadas de manera similar para acomodar a sus gobernantes coloniales blancos. Aunque los motivos decorativos impuestos por Francia en sus capitales coloniales reflejaban una sensibilidad estética algo diferente, los planificadores franceses también implantaron amplios bulevares y viviendas de estilo europeo en sus puestos avanzados coloniales.
Edad urbana
A medida que las ciudades industriales occidentales se expandieron rápidamente durante la primera parte del siglo XX, las fábricas invadieron las zonas residenciales, las viviendas se aglomeraron entre las pequeñas casas y los rascacielos eclipsaron otros edificios. Para preservar el valor de la propiedad y lograr la economía y la eficiencia en la estructura y disposición de la ciudad, los responsables políticos percibieron la necesidad de resolver las actividades incompatibles, establecer algunos límites al tamaño de los edificios y proteger las áreas establecidas del despojo.
Los planes maestros prescribieron los patrones deseados de circulación del tráfico, los niveles de volumen y densidad, y las mejoras públicas necesarias. Las regulaciones de zonificación, instituidas por primera vez en las primeras décadas del siglo XX, fueron el principal medio para lograr estos objetivos. Establecieron máximos para la amplitud y la altura de la construcción y designaron configuraciones aceptables de estructuras dentro de áreas demarcadas (zonas); lo más importante en términos de su efecto en el desarrollo urbano, los códigos de zonificación segregaban usos particulares del espacio urbano.
Por lo tanto, las actividades de vivienda, fabricación y venta al por menor, que antes se mezclaban, ahora se llevaban a cabo en diferentes partes de la ciudad. Aunque la zonificación protegió a los residentes de los usos nocivos adyacentes, tuvo el efecto adicional menos deseable de forzar los viajes largos al trabajo y aumentar los viajes de rutina, contribuyendo así a la congestión del tráfico y limitando la actividad en cada parte de la ciudad a diferentes momentos del día.
Algunos códigos de zonificación provocaron disputas. Los casos judiciales en los Estados Unidos impugnaron las ordenanzas de zonificación que, al exigir grandes viviendas de una sola residencia en grandes lotes, restringían la construcción de viviendas asequibles para hogares de bajos ingresos. En algunos estados, los tribunales anularon la zonificación excluyente y se aprobó cierta legislación correctiva.
Paralelamente a la evolución de la zonificación en los Estados Unidos fue el desarrollo de controles de subdivisión, que sometieron la disposición inicial de las tierras vacías a la regulación pública. Estas regulaciones afectaron al diseño de nuevos desarrollos y especificaron que las nuevas calles tenían que ajustarse al plan general de la ciudad. Algunas ordenanzas de subdivisión requerían que los promotores inmobiliarios proporcionaran el terreno necesario para las calles, los parques infantiles y los sitios escolares y que pagaran la totalidad o la mayor parte del costo de construcción de estas instalaciones.
Nuevas ciudades
Después de la Segunda Guerra Mundial, varios países europeos, especialmente Francia, los Países Bajos, Alemania y la Unión Soviética, emprendieron la construcción de nuevas ciudades (nuevos desarrollos integrales fuera del centro de las ciudades) como empresas gubernamentales.
Preocupados por lo que consideraban demasiada densidad dentro de las zonas urbanas, los gobiernos construyeron estas nuevas ciudades como un medio para capturar el derramamiento de las ciudades dentro de los desarrollos planificados en lugar de permitir un crecimiento exurbano fortuito.
La mayoría de ellos, excepto en la Unión Soviética, eran principalmente suburbios residenciales, aunque algunas ciudades británicas como Milton Keynes lograron atraer tanto a la industria como a la población dentro de las conurbaciones de poca altura. En Suecia, el gobierno construyó con éxito suburbios residenciales accesibles de gran altura con ocupación de ingresos mixtos.
Tapiola, en el área metropolitana de Helsinki, Finlandia, era un conjunto de poca altura que encarnaba muchas de las ideas originales de Howard e incorporaba arquitectura del más alto nivel. Sin embargo, el nuevo desarrollo urbano en Francia, Italia, España y Bélgica dio lugar principalmente a grandes y poco atractivos proyectos residenciales de gran altura para la clase trabajadora en la periferia urbana.
El desarrollo de las nuevas ciudades estadounidenses de la posguerra dependía en gran medida de la iniciativa privada, con Reston, Virginia; Columbia, Maryland; Irvine, California; y Seaside, Florida, como algunos de los ejemplos más conocidos. Sin embargo, antes de estos esfuerzos había una serie de pequeños suburbios de planificación privada, incluyendo Riverside, Illinois, una comunidad planificada fuera de Chicago que fue diseñada por Frederick Law Olmsted en 1868-1869, y Randburn, Nueva Jersey, construida en 1929 de acuerdo con los planes concebidos por Clarence Stein y Henry Wright. Hay algunos ejemplos destacados de nuevas ciudades planificadas en lugares tan dispersos como la India (donde Le Corbusier diseñó Chandigarh), Oriente Medio y América del Sur.
En Asia, las economías industriales emergentes del período posterior a la Segunda Guerra Mundial produjeron metrópolis grandes, densamente pobladas y congestionadas. Algunos gobiernos asiáticos abordaron los problemas de la rápida expansión a través de proyectos de construcción masivos que abarcaban edificios de oficinas de rascacielos, centros comerciales, apartamentos y hoteles de lujo y nuevos aeropuertos.
En Shanghái, en el lapso de poco más de una década, el gobierno chino creó la Nueva Área de Pudong, un distrito central de negocios planificado junto con fábricas y residencias en Pudong, al otro lado del río Huangpu desde el antiguo centro de Shanghái. Sin embargo, muchos países en desarrollo todavía están preocupados por los problemas políticos y económicos y han avanzado poco hacia el establecimiento de una función de planificación ambiental capaz de evitar las condiciones insalubarias que caracterizaron a las ciudades occidentales en el siglo XIX.
Alcance de la planificación
A lo largo de la primera mitad del siglo XX, la influencia de la planificación se amplió dentro de Europa a medida que varios estatutos nacionales y locales guiaban cada vez más los nuevos desarrollos. Los gobiernos europeos se involucraron directamente con la provisión de vivienda para la clase trabajadora, y las decisiones relativas a la ubicación de la construcción de viviendas dieron forma al crecimiento urbano.
En los Estados Unidos, la planificación local en forma de zonificación comenzó con la ley de zonificación de la ciudad de Nueva York de 1916, pero no fue hasta la Gran Depresión de la década de 1930 que el gobierno federal intervino en asuntos de vivienda y uso de la tierra.
Durante la Segunda Guerra Mundial, la movilización militar y la necesidad de coordinar la producción de defensa provocaron el desarrollo de los marcos de planificación más extensos jamás vistos en los Estados Unidos y Gran Bretaña. Aunque las agencias de tiempo de guerra se desmovilizaron después de que terminaran las hostilidades, sentaron un precedente para la planificación económica y demográfica nacional, que, sin embargo, era mucho más extensa en Gran Bretaña que en los Estados Unidos.
Enfoques posguerra
Durante el período de posguerra, los gobiernos europeos montaron programas masivos de vivienda y reconstrucción dentro de sus ciudades devastadas. Estos programas se guiaron por los principios de la planificación modernista promulgados a través del Congrès International d’Architecture Moderne (CIAM), basado en las ideas del historiador del arte y la arquitectura Siegfried Giedion, el arquitecto suizo Le Corbusier y la escuela internacional arraigada en la Bauhaus alemana.
Las estructuras de gran altura separadas por espacios verdes prevalecieron en los desarrollos construidos durante este período. Su forma reflejaba tanto la necesidad de producir proyectos a gran escala y relativamente baratos como la preferencia de los arquitectos por modelos que explotaran nuevos materiales y tecnologías y pudieran replicarse universalmente. La participación del gobierno en el desarrollo de la vivienda dio al sector público un medio más directo de controlar el patrón de crecimiento urbano a través de sus inversiones, en lugar de depender de dispositivos regulatorios como medio de restringir a los desarrolladores privados.
Dentro de Gran Bretaña, el Plan del Gran Londres de Leslie Patrick Abercrombie pedíarodear el área metropolitana con un cinturón verde inviolable, la construcción de nuevas ciudades más allá del cinturón verde que permitieran reducir la densidad de población en el centro de la ciudad y la construcción de carreteras circunferenciales para desviar el tráfico del núcleo.
El concepto de la fuerte separación de la ciudad del país prevaleció también en todo el resto de Gran Bretaña y también se adoptó ampliamente en los países escandinavos, Alemania y los Países Bajos. En los Estados Unidos, la creciente demanda de vivienda estimuló la construcción de enormes subdivisiones suburbanas. La construcción se planificó y financió de forma privada, pero el gobierno federal la alentó a través de la desgravación fiscal para los propietarios de viviendas y las hipotecas garantizadas por el gobierno.
La planificación suburbana se llevó a cabo a nivel municipal en forma de zonificación y aprobación de subdivisiones, desarrollo público de sistemas de alcantarillado y agua, y escuelas. La falta de jurisdicciones de planificación metropolitanas dio lugar a un crecimiento en gran medida no planificado y a la consiguiente expansión urbana. Sin embargo, dentro de las ciudades centrales, el gobierno federal subvencionó la limpieza de tierras por parte de las autoridades locales de renovación urbana y la construcción de viviendas públicas (es decir, viviendas de propiedad pública para personas de bajos ingresos).
El gobierno local restringió sus propias actividades de reconstrucción a instalaciones públicas como escuelas, comisarías de policía y centros de recreación. Dependía de inversores privados para la mayor parte de las nuevas construcciones, simplemente indicando lo que sería deseable. En consecuencia, muchos sitios despejados permecen vacantes durante décadas cuando el mercado privado no respondió.
Planificación y gobierno
El lugar de la función de planificación urbana en la estructura del gobierno urbano se desarrolló de diferentes maneras en diferentes países. En muchos países hoy en día, los desarrolladores privados deben obtener permiso gubernamental para construir. En los Estados Unidos, sin embargo, pueden construir «por derecho» si sus planes se ajustan al código de zonificación del municipio.
En el continente europeo, donde la administración municipal está fuertemente centralizada, la planificación urbana se produce dentro del ámbito de un departamento ejecutivo con autoridad sustancial. En el Reino Unido, la autoridad de planificación local es el consejo local elegido, mientras que un departamento de planificación actúa en calidad ejecutiva y consultiva. Los desarrolladores a los que se les niega el permiso para construir pueden apelar el veredicto ante el gobierno central.
Aunque el alcalde y el consejo tienen poder de decisión final en las ciudades de los Estados Unidos, una comisión de planificación independiente de miembros designados suele asumir la responsabilidad principal de las funciones de planificación rutinaria. La actividad de planificación consiste principalmente en la aprobación o desaprobación de propuestas de desarrollo privado.
En las ciudades más grandes, la comisión tiene un personal que depende de ella. Durante el período de un gran programa de renovación urbana financiado por el gobierno federal establecido de 1949 a 1974, la mayoría de las ciudades estadounidenses tenían poderosas autoridades de renovación urbana semiindependientes que eran responsables de la planificación del reurbanización.
Algunos de estos todavía existen, pero en la mayoría de los lugares se subordinaron al alcalde o se combinaron con agencias de desarrollo económico, que a menudo son corporaciones cuasi autónomas. Si bien son nombradas por el alcalde y el consejo, estas agencias suelen informar a una junta directiva independiente procedente principalmente de la comunidad empresarial. Especialmente a medida que el gobierno de la ciudad se preocupaba por la planificación del desarrollo económico, las agencias estaban autorizadas a celebrar acuerdos de desarrollo con inversores privados (que se describen a continuación).
En algunos países, sobre todo en el norte de Europa, los gobiernos nacionales hicieron de la planificación urbana parte de su esfuerzo general para abordar las cuestiones de crecimiento y bienestar social. Incluso en los Estados Unidos, donde la iniciativa permaneció en manos de los gobiernos locales y donde el gobierno metropolitano nunca obtuvo un punto de apoyo significativo, el gobierno federal se involucró en cuestiones de planificación local a través de la creación y ejecución de legislación nacional de vivienda y renovación urbana y a través del papel de supervisión del Departamento Federal de Vivienda y Desarrollo Urbano, establecido en 1965.
A medida que los países en desarrollo se independizaron de las potencias coloniales en las décadas de 1960 y 1970, las estructuras de planificación se centralizaron mucho dentro de los nuevos gobiernos nacionales, que normalmente establecieron el marco para la planificación urbana.
Modelos de la competencia
A partir del siglo XX, una serie de teorías de planificación urbana advirtieron a la fama y, dependiendo de su popularidad y longevidad, influyeron en la apariencia y la experiencia del paisaje urbano. El objetivo principal de la planificación urbana a mediados del siglo XX era la exhaustividad.
Un creciente reconocimiento de la interdependencia de varios aspectos de la ciudad llevó a darse cuenta de que el uso de la tierra, el transporte y la vivienda debían diseñarse en relación entre sí. Los avances en otras disciplinas, en particular la ciencia de la gestión y la investigación de operaciones, influyeron en los planificadores académicos que buscaron elaborar un método universal, también conocido como «el modelo racional», mediante el cual los expertos evaluarían alternativas en relación con un conjunto específico de objetivos y luego elegirían la solución óptima.
El modelo racional fue brevemente hegemónico, pero este enfoque científico de la formulación de políticas públicas fue rápidamente desafiado por los críticos que argumentaron que las consecuencias humanas de las decisiones de planificación no podían cuantificarse y sumarse claramente.
El modelo modernista, que implica la demolición y reconstrucción al por mayor bajo la dirección de funcionarios de planificación aislados de la opinión pública, fue objeto de feroces ataques tanto intelectualmente como sobre el terreno. Lo más importante para socavar el apoyo al enfoque modernista fue la urbanóloga Jane Jacobs. En su libro The Death and Life of Great American Cities (1961), describió sarcásticamente los centros de la ciudad y los proyectos de vivienda reconstruidos como que comprenden la «ciudad jardín radiante», una astuta referencia a la influencia de las «torres en el parque» de Le Corbusier (de su concepto de cité radieuse) y la ciudad jardín antiurbana de Ebenezer Howard.
Jacobs criticó las operaciones de limpieza a gran escala por destruir el complejo tejido social de las ciudades e imponer un orden inhumano. En lugar de ver la alta densidad de población como un mal, la consideraba un factor importante en la vitalidad urbana. Consideró que una animada vida callejera hacía que las ciudades fueran atractivas, y promovió la diversidad de usos y grupos de población como un valor principal para gobernar el desarrollo urbano.
Según Jacobs, la diversidad urbana contribuye al crecimiento sostenible, mientras que los entornos urbanos indiferenciados tienden a depender de la explotación insostenible, exhibida en forma extrema por las ciudades madereras o mineras que colapsan después de que se hayan eliminado los valiosos recursos. Jacobs no estaba solo en su crítica.
A partir de la década de 1960, los movimientos sociales urbanos, que a veces equivalían a la insurrección, se opusieron a los desplazamientos causados por la planificación modernista a gran escala. En ciudades de todo Estados Unidos y Europa, los esfuerzos por demoler las viviendas ocupadas provocaron una feroz oposición. Dentro de los países en desarrollo, los intentos gubernamentales de destruir los asentamientos ilegales estimularon contraofensivas similares.
A finales del siglo XX, la planificación de la ortodoxia en los Estados Unidos y Europa comenzó a tener en cuenta los argumentos de Jacobs. Se hizo nuevo hincapié en la rehabilitación de los edificios existentes, la preservación histórica, la reutilización adaptativa de estructuras obsoletas, el desarrollo de uso mixto y la «ciudad las 24 horas», es decir, los distritos donde una variedad de funciones crearían actividad las 24 horas del día.
Los nuevos proyectos importantes, aunque a veces implicaban la demolición de viviendas ocupadas o estructuras comerciales, se construyeron cada vez más en sitios vacíos o de «campos marrones», como patios ferroviarios en desuso, instalaciones portuarias anticuadas y distritos de fábricas abandonados. Sin embargo, dentro de los países en desarrollo, los conceptos modernistas del período anterior aún conservaban un afianzado significativo.
Así, por ejemplo, China, en preparación para los Juegos Olímpicos de Beijing de 2008, se involucró en un gran desplazamiento de su población urbana para construir carreteras e instalaciones deportivas, y también desarrolló nuevos distritos comerciales mediante la construcción de estructuras de gran altura a lo largo del modelo funcionalista corbusiano.
Planificación contemporánea
Las formas en que operaba la planificación a principios del siglo XXI no se ajustaban a un solo modelo de un proceso replicable o a un resultado deseable. Dentro de Europa y los Estados Unidos, se pide que un modo participativo, que involucre a los residentes con más probabilidades de verse afectados por el cambio en el proceso de planificación de sus lugares, se honró en algunas ciudades, pero no en otras.
El concepto de planificación participativa se ha extendido al resto del mundo, aunque sigue siendo limitado en su adopción. En general, la medida en que la planificación implica la participación pública refleja el grado de democracia que se disfruta en cada lugar. Donde el gobierno es autoritario, también lo es la planificación. Dentro de un marco más participativo, el papel del planificador cambia de experto al de mediador entre diferentes grupos, o «partes interesadas».
Este cambio de papel ha sido respaldado por teóricos que apoyan un concepto de «racionalidad comunicativa». Los críticos de este punto de vista, sin embargo, argumentan que el proceso puede suprimir la innovación o simplemente promover los deseos de aquellos que tienen más poder, lo que resulta en resultados contrarios al interés público. También les preocupa que la respuesta de «no en mi patio trasero» («NIMBYism») impida construir viviendas asequibles e instalaciones públicas necesarias si los residentes del vecindario pueden vetar cualquier construcción que teman que reduzca el valor de su propiedad.
En resumen, la enorme variedad de tipos de proyectos en los que trabajan los planificadores, la falta de consenso sobre los procesos y objetivos, y los diferentes enfoques adoptados en diferentes ciudades y países han producido una gran variación dentro de la planificación urbana contemporánea.
Sin embargo, aunque el principio original de estricta segregación de usos sigue prevaleciendo en muchos lugares, hay una tendencia observable hacia el desarrollo de uso mixto, en particular de actividades complementarias como el comercio minorista, el entretenimiento y la vivienda, dentro de los centros urbanos.
Cambio de objetivos
Aunque ciertos objetivos de planificación, como la protección del medio ambiente, siguen siendo importantes, los énfasis entre los diversos objetivos han cambiado. En particular, la planificación del desarrollo económico, especialmente en las ciudades antiguas que han sufrido el declive de la industria manufacturera, ha pasado a primer plano.
Los planificadores responsables del desarrollo económico se comportan de manera muy similar a los ejecutivos de negocios dedicados al marketing: promueven sus ciudades entre inversores potenciales y evalúan el desarrollo físico en términos de su atractivo para el capital y su potencial para crear puestos de trabajo, en lugar de por su salud o conformidad con un plan maestro.
Dichos planificadores trabajan para lograr acuerdos de desarrollo con constructores y empresas que contribuyan al comercio local. Especialmente en los Estados Unidos y el Reino Unido, los organismos de planificación se han preocupado por promover el desarrollo económico y se han involucrado en la negociación de acuerdos con desarrolladores privados.
En el Reino Unido, estos pueden incluir el comercio de permisos de planificación para «ganancias de planificación» u otros beneficios comunitarios; en otras palabras, se puede permitir que los desarrolladores construyan a cambio de proporcionar fondos, instalaciones u otros beneficios a la comunidad. En los Estados Unidos, donde no se requiere un permiso especial si el edificio encaja en la ordenanza de zonificación, los acuerdos suelen implicar algún tipo de subvención pública.
Los acuerdos de desarrollo típicos implican ofrecer tierras, condonación de impuestos o alivio regulatorio a los promotores inmobiliarios a cambio de un compromiso de invertir en un área o proporcionar servicios. También se puede llegar a un acuerdo entre la ciudad y una empresa privada en la que la empresa acepte mudarse o permanecer en un área a cambio de varias concesiones. Muchos de estos acuerdos generan controversia, especialmente si un municipio ejerce el derecho de dominio eminente y toma tierras de propiedad privada para proyectos de desarrollo.
Un movimiento de planificación de finales del siglo XX, llamado de diversas maneras de nuevo urbanismo, crecimiento inteligente, orneotradicionalismo, ha atraído la atención popular a través de sus puntos de vista alternativos del desarrollo suburbano. Reflejando una considerable repugnancia contra la expansión urbana, la congestión del tráfico suburbano y los largos tiempos de desplazamiento, este movimiento ha respaldado una nueva construcción que lleva a casa, el trabajo y las compras a la proximidad, fomenta el tráfico peatonal, promueve el desarrollo alrededor de los nodos de tránsito masivo y mezcla tipos de viviendas.
Dentro del Reino Unido, el príncipe Carlos se convirtió en un firme defensor de la planificación neotradicional a través de su patrocinio de Poundbury, una nueva ciudad de apariencia tradicional en Dorset. Esfuerzos similares en los Estados Unidos, donde el crecimiento en la periferia metropolitana continuó sin cesar, surgieron principalmente como áreas limitadas de desarrollo planificado en medio de la dispersión y expansión en curso.
Aunque la principal influencia del movimiento ha sido en el nuevo desarrollo suburbano, también se ha aplicado a la remodelación de áreas más antiguas dentro del Reino Unido y los Estados Unidos. Paternoster Square en Londres, adyacente a la Catedral de San Pablo, y una serie de esquemas HOPE VI en los Estados Unidos (construidos bajo un programa federal que demolió proyectos de vivienda pública y los reemplazó por desarrollos de ingresos mixtos) se han erigido de acuerdo con ideas neotradicionales o nuevas urbanistas.
Nuevo pluralismo
Los principios universales relativos a la planificación adecuada se han descompuesto cada vez más como consecuencia de varias tendencias. En primer lugar, los argumentos intelectuales en contra de un enfoque de «un solo plan para todos» han ganado ascendencia.
El consenso original sobre la forma de desarrollo ordenado que incorpora la separación de usos y la construcción estandarizada a lo largo de líneas modernistas ha sido reemplazado por la sensibilidad a las diferencias locales y una mayor voluntad de aceptar la aportación democrática.
En segundo lugar, se ha reconocido ampliamente que, incluso cuando la imposición de normas podría ser deseable, muchos lugares carecen de los recursos para alcanzarlas. Dentro del mundo en desarrollo, los mercados y asentamientos informales, anteriormente condenados por los planificadores, ahora parecen ser inevitables y a menudo apropiados para atender las necesidades de las comunidades pobres.
Los planificadores en estos contextos, influenciados por las instituciones internacionales de ayuda, se esfuerzan cada vez más por mejorar los asentamientos ilegales y los mercados callejeros en lugar de eliminarlos en nombre del progreso. En tercer lugar, las fuerzas políticas que defienden el libre mercado han obligado a los planificadores a buscar soluciones basadas en el mercado a problemas como la contaminación y la prestación de servicios públicos.
Esto ha llevado a la privatización de las antiguas instalaciones y servicios públicos y al comercio de derechos para desarrollar tierras y emitir contaminantes en lugar de un enfoque puramente regulatorio.
La planificación en sus orígenes tenía una premisa implícita de que una ciudad bien diseñada y planificada de forma integral sería socialmente mejoradora. En otras palabras, tendía al determinismo ambiental. Los objetivos de la planificación se han vuelto más modestos posteriormente, y la creencia de que el entorno físico puede afectar profundamente al comportamiento social ha disminuido.
Sin embargo, la planificación como práctica y disciplina se basa en las políticas públicas como instrumento para producir un entorno más equitativo y atractivo que, aunque no altera radicalmente el comportamiento humano, contribuye a mejorar la calidad de vida de un gran número de personas.
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